＊＊＊京都市からの説明（※陳情趣旨部分は省略）＊＊＊
（→北川・観光MICE戦略担当部長）本市においてはこの間、市民生活との調和を最重要視した「持続可能な観光」を目指し、観光振興を通じた京都経済の活性化、景観の継承等、市民生活の豊かさを目指した幅広い施策に取り組んできた。
建築基準法によって宿泊施設の立地が制限されている区域においても、宿泊施設の建築を一律に禁止されているわけではない。周辺の住居の環境を害する恐れがないなど、一定の条件の下で、建築審査会における審議など所定の手続きを経て許可を受けることで、建築可能となるものであり、この許可手続きは法が予定する正当な判断手法の一つ。
現在、事業者が活用している「上質宿泊施設誘致制度」は、この手続きに入る前の段階で、施設の開業を望む地域や事業者から相談を受けた場合に、その橋渡しを行い、地域との調和を大前提に、地域と事業者の双方にとってより良い施設となるよう支援するもの。
本計画地は、約30年前から空き地で、不法投棄や違法駐車の懸念があるなど、周辺住民を悩ませてきた土地であり、5年前にはガソリンスタンドやコンビニが計画され、周辺住民が結集して建設を阻止してきた経緯がある。事業者はそうした経緯を踏まえ、計画初期段階から約3年に渡り、周辺住民との協議を20回以上重ね丁寧に検討を進められている。
計画地の景観保全については、高度地区や風致地区等の都市計画制限による厳しい形態意匠の基準が設けられている。さらに今後は、上質宿泊施設候補選定のための有識者会議での意見聴取や、美観風致審議会での審議など、専門的な観点からもしっかりと検証する。
引き続き、地域に受け入れられ、安心安全の向上や、文化の維持継承につながるよう、調整を進める。
＊＊＊議員からの質疑＊＊＊
◆山本陽子議員（共産）／本件陳情は昨年の請願に続くもの。市民や国民の願いが再度示された。陳情要旨の１にまず「国と京都市は行き過ぎた観光誘致政策を見直して」とあるが、上質宿泊施設誘致制度は、オーバーツーリズムを助長した京都市の観光政策「宿泊施設拡充・誘致方針」に基づくものと思っている。高さ規制や面積規制を緩和し大規模の宿泊施設を誘致することができる制度の建て付けになっている。コロナ前は観光客がたくさん訪れ「宿泊施設をつくっていかなければならない」という方針のもとでの制度であったと認識している。
しかしコロナ後、市長も観光政策「コロナ前には戻さない」と明言。そのためには新たな価値の創造に施策を転換させる必要がある。先日の市長総括質疑でも「質を求めている」と言われたが、そうであれば、ここに記載されている「暮らしと景観、住環境を守る施策を最優先させる」こと、すなわち、その地域にあった規模の、その地域になじむ条件で、その地域だからこそできるおもてなしをすることだと思う。しかし、「宿泊施設は過剰である」という認識のもと、今度は周辺地域への分散、周辺地域に誘致するとのこと。閑静な住環境、周辺地域にまで混雑や住環境への悪影響を及ぼし、弊害を誘致するようなものではないか。閑静な地域に大規模な宿泊施設を呼び込めば、住環境を害するという過ちをくり返すことになる。オーバーツーリズムのもとでの反省はないのか。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）そもそも観光は、宿泊、飲食、小売はもとより、製造業、農業など、非常に裾野の広い産業。京都経済の成長、雇用の創出、文化財や伝統文化の継承に大きく寄与する。これに合わせて、世界の人々との交流による相互理解の促進、新たな文化の創造・発信につながるもの。
京都市においてはこれまでもそうだが、市民生活との調和を最重要視した「持続可能な観光」を目指し、観光振興を通じた京都経済の成長、雇用の創出、文化財・伝統産業の継承等々、市民の皆様の生活の豊かさを目指して幅広い施策に取り組んできたと認識。
とりわけ宿泊施設に関しては、徹底した違法民泊対策以外にも、地域主体のカプセルホテル等を制限する地区計画の策定といったまちづくりの支援、それ以外にも、宿泊施設立地に際して構想段階から事前説明手続きを重視すること、客室内部のバリアフリー、こういう政策を進めてきた。
上質宿泊制度は、高さ制限や都市計画とは別のもの。現在、仁和寺ホテルについては計画案の検討中というところで、事業者からはまだ計画が出てきていないが、その後に、先ほどおっしゃっていた計画地の景観保全等について、高度地区・風致地区などの都市計画制限等により、厳しいデザイン基準等が設けられているので、今後については、上質宿泊選定の委員の意見聴取等もあるが、それ以外にも都市計画の手続きでしっかり担保されていくと考えている。
◆山本陽子議員／制度をいろいろ説明いただいたが、お聞きしたのは、閑静な住宅地に大規模な宿泊施設を呼び込めば住環境を害することにならないかという懸念、オーバーツーリズムで得た教訓、また同じ過ちをくり返すことにならないかということへの認識だ。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）先ほども申し上げた通りだが、京都市はこれまでも地域との調和を最重要視しているので、当然、オーバーツーリズムとか、そういうことにならないような形で施策を進めてきた。
その点では、コロナ前から生じていた一部地域での混雑、マナー問題、宿泊施設の急増に伴う課題等、全庁挙げて取り組んできた。当然こういうことについては、これからも踏襲していかないといけないと思っているが、現在、次期「観光振興計画」で今後のことも議論しているので、そういうところもとらまえ、より良い京都観光の全体のあるべき方向性を考えていかないといけないと考えている。
◆山本陽子議員／当該地域はもうほぼ住居専用地域。住宅ばかりの地域、閑静な住宅地。そこに70室もある大規模な宿泊施設を誘致することになれば、地域と調和するとは到底言えないと思う。住民の方に全然安心を与える条件ではない。それを全くいまお示しにはなれなかったと思う。
２点目だが、「世界遺産のバッファゾーンにこういう大規模なホテル計画はストップしてほしい」という件について。京都市は、世界文化遺産の保存・管理についても責任を負っている。バッファゾーンについて問題となった梨木神社や下賀茂神社の事例の時は、神社自らがマンションなど建設を誘致したということだったが、今回は世界遺産保護の責任がある京都市が、そのバッファゾーン、もうコアゾーンに近いところで、規制緩和した大規模なホテル施設を誘致することになっている。バッファゾーンを侵害することにならないか、世界遺産保護にならないのではないかが問われてくるが、この点についてどのようにお考えか。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）バッファゾーンの景観に対する取り組みは、そもそも都市計画制度の中でやっているもの。直接的には上質宿泊制度とは別の枠組みでやっている。
世界遺産の普遍的な価値、これを登録時から、コアゾーンを文化財保護法、バッファゾーンは高度地区・風致地区など都市計画制限によって保全することとしており、その考え方については仁和寺だけじゃなく、そもそも古都京都の文化財、全てにおいてそういうものを現在も継承していると認識。
今回の計画においても、これらの都市計画等の制度に従って進められることによって、世界遺産への影響は十分に抑制される、制度的には抑制される。影響評価等を行う。
バッファゾーンは世界遺産をはじめとする寺社、その周辺の歴史的景観のより一層の保全・創出を図るために「京都市眺望景観創生条例」、（所管は）観光MICEではないが、そういうものを改正して、仁和寺でも参道や門前の道を視点場に追加し、屋根の材料などのデザインを強化してきたところ。
合わせてこれも前もご答弁させていただいたかと思うが、これも他部局の制度だが、「事前協議制度」を通じて専門家から助言等いただいたうえで、しっかりと地域特性に応じたデザインに誘導していかないといけないと考えている。
◆山本陽子議員／「世界遺産は都市計画手法の中で判断する」と言われたと思うが、文化財保護の責任、文化市民局文化財保護課はどこで意見を言うのか。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）すいません、担当部局でないのでしっかりお答えできないが、先ほども申し上げた通り、本質的にはこの仁和寺門前のバッファゾーン、どうやって景観等々の保全されていくか、それについては先ほど申し上げた通り都市計画制度の制限の中でやることと合わせて、先ほど申し上げた事前協議、景観デザインレビューとか、文化財については文化財行政の中でしっかりと対応していくものと考えている。
◆山本陽子議員／上質宿泊誘致制度の下で、この世界遺産バッファゾーンへの立地を選定する判断を市長がする。そしたら市民は「京都市が選定した」ということになる。「これは産観局の制度だからバッファゾーンのことは何も判断していません」ということにはなりえないと思うが、今お聞きしていると、文化財保護との調整、何ら行われていないんじゃないか。世界遺産の保護という観点が、ホテル建設計画の中では何ら考慮されていないのでは。そういうふうにうかがった。
京都市は文化庁の移転を進めている。文化庁は世界遺産を保護する所管庁。仁和寺の世界遺産としての価値は、その建物だけにとどまらず、兼好法師の時代から徒然草にも登場した双ヶ岡から望む風景が、その周辺一帯が、歴史的な意義を持つ。そういう世界遺産。その価値を貶めるなというのが、市民、国民のみなさんの二度にも渡る署名にも表れていると思う。こういう判断が問われてくることになる。どのようにお考えか。政策監、大きな問題だと思うがどういうふうにお考えなのか。
（→糟谷・観光政策監）世界遺産仁和寺に近接するホテルの計画ということで、私たちは全市で、都市計画局、文化市民局とも連携しながら、しっかりと世界遺産に隣接するところにふさわしい、より美しい景観を創造するといった観点が重要だと思っている。また、上質宿泊施設制度、大前提として、京都市の考え方として、市民と観光との調和ということであったり、地域の活性化につながるということを柱にしているので、今回の計画についても、地域住民の住環境守るであったり、美しい景観を保全する、また、その地域の活性化につながる、課題を解決したり、より良いものになるように、そういった観点で各局連携もし、世界遺産仁和寺に隣接するところにふさわしい、より良いものになるように、がんばって調整をしていきたいと考えている。
◆山本陽子議員／政策監のお言葉からも、局としてこの制度の意義ということで言われたと思う。ただ、市総体としては、これは一般のホテル建設というにとどまらず、バッファゾーンでの大規模な宿泊施設の建設ということが、産観局としても問われてくると思う。これは手続きが佳境に入ってきてるからこそ問われてくる。文化財保護という点では何ら検討がないという状況ではないかと思う。
京都市が世界遺産保護に反するような結論を導けば、それこそ上質制度で言われている「国際的な都市格」を自ら貶めることになるんじゃないか。産業観光局としても「他の部署の管轄」と軽視することはできない。バッファゾーンの問題について、京都市総体の判断として上質制度の中での判断が問われることを指摘しておきたい。
（陳情者の方から）京都市に、そして各会派のみなさんに、「合意形成の手続きが進められ、事業者から周辺住民に対して意見照会の書面が届けられている」ことがお伝えされているかと思う。上質制度において「合意形成があったかどうか」の判断は極めて重要で、後の建築審査会の「住居の環境を害する恐れがない」の判断に決定的な影響を及ぼすと聞いているが、そうとらえてよろしいか。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）以前も答弁させていただいたと思うが、8月にポスティングという形で、周辺住民の方々に、ご意見いただいたところ。これについては事業者において対応している。つまり段階的には、「計画の検討中」というフェーズ。そういうことなので、現在どのような形で合意形成を行うかという形についても現時点ではお答えは難しいかと考えている。いずれにしても、上質宿泊制度を用いることで、あくまでも事業者が周辺住民との関係、地域との調和取れたホテルにするというところが重要だと思うので、現段階は個別対応を行っているところだが、そういうところを通じて、地域の活性化に寄与するようなものとなるよう、市としても対応していきたいと考えている。
◆山本陽子議員／合意形成の途上で詳しいこと言えないとのことだが、「住民の合意形成があった」という認定がされれば、これが建築審査会で、住民が住居の環境を害する恐れがないと判断しているという材料、判断の基礎にされるということかと思う。だからこそ重要だ。先月一般質問で質疑したが、合意形成の判断はどのように行われるか。要綱の8条2項では、「計画書、外部有識者の意見聴取が基礎となり選定する」とあるが、選定の基礎となるのは、計画書と外部有識者の意見のみということか。どのように判断するのか。要綱上の判断方法を再度確認したい。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）要綱上の建て付け、第8条の2のところ、ここで「市長は、上質宿泊施設計画者から計画書の提出を受けた時は、外部有識者からの意見を聴取しつつ、申請のあった当該計画の内容を確認し、上質宿泊施設候補として適当であると認める時は上質宿泊施設候補として選定するものとする」という形になっている。
上質宿泊施設候補とは何かというところについては定義のところ、第2条（3）で、「上質宿泊施設計画のうち、伝統産業や伝統文化、農林業をはじめ、京都経済や地域の活性化など、本市が上質宿泊制度に期待する事項を満たすと総合的に判断したものである」と考えている。また、その期待する事項については、別表にあるが、「地域の魅力を最大限に生かしたコンセプト」「京都経済の活性化」「周辺地域との調和」、こういうものを合わせ有識者の意見を踏まえつつ、総合的に判断していく。
◆山本陽子議員／２条の（3）の上質宿泊施設候補の定義の中では「総合的に判断する」とあるが、何を総合的に判断するのかといえば、「京都経済や地域の活性化、国際的な都市格の向上、観光客の滞在環境や満足度の向上、地域活性化に寄与するなど」という点。総合的にと言いながら、誘導したい利益のみをあげている。そういう判断基準。しかし陳情にもあるように、「暮らしと景観、住環境を守る施策を最優先させてほしい」という住民・国民の利益、これはどこで判断されるのか。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）先ほど申し上げた一覧表の中には、周辺とか地域との調和とか、そういうものについては陳情にも書かれていたが、暮らしの観点とか、そういうものについては入ってきているところと考えている。そのうえで、しかも、市民等周辺との調和、これについては中でも「特に提案を期待する事項」ということで、その点については我々も重要と認識。この点についてはまだ計画が上がってきてないが、事業者、いま調整しているところだが、助言等々行いながら橋渡しと言っているが、そういうものを進めていくという方向で考えている。
◆山本陽子議員／別表を紹介していただいたが、地域・周辺との調和という項目で観点としてあるのは、「開発、建築、営業に関わる地域環境への配慮がなされているか」「建設ボリューム、形態意匠が地域と調和しているか」ということで、建設、選定ありきで「配慮されているか」という内容になっている。だから住民のみなさんが、「ホテル建設に合意しない」という意思、それはどこで判断材料になるのか。そういう判断材料が明確にあれば、その点についても判断の基礎とすべき、排除すべきではないと思うがどうか。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）合意形成が全く先ほどの別表、観点に入ってないわけではない。「地域と周辺との調和」の一つ下で、ここでまさに「周辺との合意形成」というものを入れ込んでいる。これも先ほど申し上げた通り「特に提案を期待する事項」と考えている。いずれにしても要綱上はこのような形で考えているが、実際の計画については、今まさに事業者が調整等、これまで3年20回協議等々行ってきたが、そういうものを進めて、より良いものという形で進めているところ。それに際して、今後計画が出てくる時になるかと思うが、現時点で合意形成の詳しいところというのはお答えは困難であると考えている。
◆山本陽子議員／お聞きしたことは、合意形成について、住民の意思として「合意しない」という判断材料があれば、それは判断の基礎にするのか。合意するという資料について判断の基礎とするのと同時に、合意しないという資料についても判断の基礎とするのか。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）先ほど申し上げた通りだが、まだ現在のところ事業者のほうから計画出てきていないので、明確な答えは避け、控えさしていただきたいと思う。
◆山本陽子議員／事業者の判断として「合意しない」という判断材料を提出しないことがあげられると思うが、事業者の方が提出された資料のみを判断の基礎にするのか。
◎しまもと委員長（自民）／ちょっと待ってください、あのいや、山本委員、えー、陳情審査等は時間制限は特にありませんけれども、あの一般質問等ですね、コロナ対策を踏まえてやっておることにも鑑みましてですね、もうそろそろご質問を始められてから30分が経とうとしておりますので、その辺も考えていただいてですね、えー手短に簡潔に、そしてまた理事者のほうも簡潔にご答弁、双方ともよろしくお願い致します。ではどうぞ。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）先ほど申し上げた通り、要綱上は、周辺との合意形成について「特に提案を期待する事項」という形で書いているので、これは事業者の方から計画が出てきた時も、しっかりと守らないといけないところと思う。ただ一方で、現在計画が出てきてないというところで、先ほどの先生おっしゃる反対意見というのもちょっと具体的ではないところなので、それについて仮の答えを今できるものではないと考えているので、このように答弁させていただいたところ。
◆山本陽子議員／みなさんにも資料がいったと思うが、周辺住民の皆さんを訪問して意見を聞かれた。201軒訪問して、対話できた106軒のうち、「合意形成の方法に納得できない」が77人、「納得できる」が2人、「わからない」が27人。「建設計画に賛成」が8人、「計画に反対」が50人、「反対ではないが疑問点や心配があるので合意はしていない」が21人、「わからない」が27人。重大な結果。さらには、事業者の方が指定した地域の住民を対象に、「この建設計画に合意していないという意見表明を署名で示された方」75筆、これ京都市に提出されている。こういう資料が明確にあるわけだから、合意形成の判断材料で排除すれば大問題ということを指摘する。新聞でも報道されている。
最後に、「住民の方と丁寧に進めてきた」と言われた20回の協議、以前資料をいただいたが、「仁和寺門前まちづくり協議会を窓口として行った協議」が14回、「理事会における報告」が2回、「総会での説明」が2回。仁和寺門前まちづくり協議会の範囲の住民の方は、「一部の方だけが協議に参加していて、私は聞いていない」「総会で決議をした覚えはない」、こういう中で今進められているという認識が地元の住民の方にはある。多くの住民の方、100m圏内、この制度での（周辺住民とされる）住民の意思は、先ほど述べたような結果ではないかと思う。この点についてはどうか。
（→北川・観光MICE戦略担当部長）当該計画については、周辺の景観との調和、交通の騒音の観点、プライバシーなど、住環境に関することをこれまで協議されてきたところ。20回の中には、仁和寺門前まちづくり協議会との協議だけではなく、100m以内を目安とした範囲における周辺住民への説明会も入っている。濃淡はあると思うがそういうものも含まれている。
◆山本陽子議員／昨年12月に請願が出された時には、仁和寺門前の景観や住環境守れと5100筆にも及ぶ署名が日本全国から集まった。今回も新たな署名に取り組まれ、引き続き3581筆の署名が寄せられている。そして地元住民の方、先ほど言った100m圏内の75筆が「合意していない」という意思表明をされている。京都市は地域住民、そして国民のみなさんの声を受け止める必要がある。京都市はこの計画について、事業者に「住民との合意形成が図れていない」と言うべきであると思うが、このことは言えないと思うので、ぜひ客観的に公正な判断を。住民の意思をないがしろにしてはいけない、計画はぜひとも中止を求めていただきたい、このことを求めて質疑を終わりたい。
2020年10月21日【産業交通水道委】産業観光局／陳情審査「仁和寺前のホテル建設計画の中止等」
(更新日：2020年10月21日)
